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毛濤:論我國煤炭清潔高效利用的法律政策保障 來源:新華網

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大氣污染問題的出現,與我國能源結構及粗放的用能方式存在著必然聯系。煤炭作為一種主體能源和工業原料,其實本身并不存在清潔與否的問題,關鍵在于如何去利用。國外經驗及國內實踐已經表明,只要對煤炭進行科學利用,完全可以提高效率和效益,同時減少污染物排放。發揮法律政策的引導和規范作用,將有助于推動用煤方式由粗放向清潔高效轉變,實現科學用煤。
 

  煤炭利用現狀及存在的問題

 
  煤炭利用現狀
 
  從資源稟賦看,我國富煤、少油、貧氣,逐漸形成了以煤炭為主的能源消費結構。在我國經濟高速發展的同時,煤炭消費量更是飛速增長。2000年我國煤炭消費量為13.6億噸,到2015年增長至39.65億噸,當前約占世界消費量的一半。進入新世紀以來,煤炭在我國能源消費中的比重雖有所下降,但依舊居主導地位。2000年煤炭占一次能源消費比重的68.5%,到2015年雖然下降至64%,但是依舊遠高于石油的18.1%和水電、風電、核電、天然氣等清潔能源的17.9%。2016年煤炭占比依舊高達62%。從行業分布來看,工業為重點領域。煤炭不僅為工業發展提供了重要能源保障,而且也是重要的工業原料。工信部文件顯示,除電力行業外,2012年工業領域煤炭消耗占煤炭消耗總量的46%,其中焦化、煤化工、工業鍋爐和工業爐窯分別占工業用煤的29%、20%、30%和16%。
 
  煤炭利用存在的問題
 
  煤炭在推動我國經濟發展方面起著重要作用,但是由于我國尚未擺脫高投入、高消耗、高排放的發展模式,煤炭利用也存在著不少問題,主要如下:
 
  一是利用效率不高。近些年,我國非常重視能效提升問題,開展了大量工作,也取得了積極成效。“十二五”期間,我國單位國內生產總值能耗比2010年下降16%。盡管如此,我國能耗水平依舊較高,不僅遠高于發達國家,甚至高于很多發展中國家。比如,建材、石化等行業國內平均能效水平仍落后國際先進水平10個百分點以上。過高的能耗水平,也從一個側面反映出我國煤炭利用效率并不高。
 
  二是資源浪費嚴重。不管是煤炭開采,還是利用,都存在著嚴重的資源浪費問題。在開采階段,與煤炭伴生的煤矸石、煤泥、煤礦瓦斯、礦井水等資源,被視為廢物往往被直接丟掉;在利用階段,低階煤浪費問題最為突出。據統計,我國每年約消耗20億噸低階煤,其熱值雖然不高,但是卻蘊含著豐富的油氣資源。對這些低階煤進行梯級綜合利用,大約可以產出14億噸的提質煤、1.43億噸成品油和0.84億噸天然氣。這樣做,不僅可以提高燃煤效率,而且有助于緩解我國油氣資源對外依存度過高的問題。但是現實情況是,90%以上的低階煤被直接用于發電、工業鍋爐和民用散燒,造成了巨大浪費。
 
  三是環境污染較大。在煤炭使用過程中,與之相伴的煤煙型污染相當嚴重。工信部文件顯示,全國煙粉塵排放的70%,二氧化硫排放的85%,氮氧化物排放的67%都源于以煤炭為主的化石能源利用。究其原因,我國煤炭利用集中度過低,僅一半左右用于發電領域。這些新建或改建的電廠多采用了先進污染處理設施,不少電廠的污染物排放標準已經接近天然氣發電水平。但是,中小工業鍋爐、窯爐、取暖爐、炊事用爐等分散用煤占比依舊較高,達到20%左右。這些分散用煤量大面廣、利用方式粗放,而且多數并未采用環境治理措施,污染物排放量較大。環保部公布的資料顯示,我國每年散煤消耗量在6億至7億噸,占全國煤炭消耗量的20%,僅次于電力行業;分散用煤每年排放二氧化硫接近1000萬噸,與電力行業基本持平;氮氧化合物約320萬噸,僅次于電力和機動車。華能集團研究表明,電煤占煤炭利用的比例每提高1個百分點,就可以減少1.5%的大氣污染排放總量。國外多通過提高煤炭利用的集中度去解決環境污染問題,比如美國約95%的煤炭集中于發電領域。
 
  四是經濟效益不高。當前,我國與煤炭清潔高效利用相關的專利申請數量明顯增多,相關企業的創新能力也在不斷增強。但是,需要注意的是,大多數專利的含金量并不高。由此導致,我國煤炭利用多集中于技術水平相對較低的產業鏈上游環節,煤炭要么被直接燃燒,要么生成煤化工初級產品。其中,煤炭直接燃燒的附加值最低,較早終結了使命。在煤化工領域,合成氨、甲醇、電石和焦炭等初級產品的產量雖然較高,但附加值卻較低,相關企業效益并不少;而煤焦油、焦爐煤氣制取和深加工等附加值較高的現代煤化工卻鮮有企業涉足,即使已開展相關業務,由于受到國際石油價格及國內相關制度制約,效益往往不好。
 

  推進煤炭清潔高效利用的法律政策進展

 
  煤炭儲量和消費量分別占我國一次能源的九成和六成以上,短期內這種格局也很難改變。因此,如何用好煤炭應是我國現階段能源工作的重中之重。
 
  近些年,國家高度重視煤炭清潔高效利用工作,已經把此項工作提升至新的戰略高度。中央財經領導小組第六次會議指出,“推動能源生產和消費革命是長期戰略,必須從當前做起,加快實施重點任務和重大舉措,大力推進煤炭清潔高效利用,著力發展非煤能源,形成煤、油、氣、核、新能源、可再生能源多輪驅動的能源供應體系,同步加強能源輸配網絡和儲備設施建設。”新一屆國家能源委員會首次要求:“積極推進電動車等清潔能源汽車產業化,加快高效清潔燃煤機組的核準進度,對達不到節能減排標準的現役機組堅決實施升級改造,促進煤炭集中高效利用代替粗放使用,保護大氣環境”。
 
  近期,國家出臺了一系列相關政策措施。2014年6月發布的《能源發展戰略行動計劃(2014—2020年)》提出“制定和實施煤炭清潔高效利用規劃,積極推進煤炭分級分質梯級利用,加大煤炭洗選比重,鼓勵煤矸石等低熱值煤和劣質煤就地清潔轉化利用。”該計劃明確提出了一種新的煤炭利用方式:分級分質梯級利用。2015年2月發布的《工業領域煤炭清潔高效利用行動計劃》提出通過技術改造、煤化工結構優化升級、區域產業銜接融合等措施推進工業煤炭清潔高效利用。2015年4月發布的《煤炭清潔高效利用行動計劃(2015—2020年)》更是從指導思想、主要任務和目標、重點工作、保障措施等方面,對近一段時期的煤炭清潔高效利用工作進行了系統部署。此外,《十三五規劃綱要》《關于促進煤炭工業科學發展的指導意見》《關于促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用的意見》等政策也或多或少地提及煤炭清潔高效利用問題。
 
  由此可見,國家已經將煤炭清潔高效利用工作與發展新能源放在同等重要的位置上,提出通過建設煤電大基地大通道、構建煤炭質量管理體系、發展現代煤化工、淘汰落后產能、加強散煤治理、進行煤炭分級分質梯級利用等方式,推進煤炭清潔高效利用。
 
  現有法律政策存在的不足
 
  在煤炭利用方面,之所以存在諸多問題,與相關法律政策不健全存在著一定聯系。當前,國家雖然出臺了一系列相關政策,有力推進了煤炭清潔高效利用,但仍存在著一些不足,主要如下:
 
  法律政策體系不完善
 
  《煤炭法》作為規范我國煤炭利用的基本大法,理應對煤炭開采、流通及利用工作進行系統規定。但遺憾的是,該法僅規定了煤炭開采、運輸及經營等問題,卻未涉及到用煤問題。工業生產及發電作為煤炭消耗的主要領域,但與之相關的《清潔生產促進法》《電力法》等法律卻只字未提煤炭利用問題。新修訂的《大氣污染防治法》對煤炭洗選、潔凈煤技術研發及應用、進口煤炭標準、散煤燃燒等清潔用煤事項進行了規定,但是受制于該法調控的對象,其重點在于清潔用煤,而非高效用煤?梢哉f,在法律層面,關于用煤方式轉變特別是高效用煤的規定相對欠缺。與法律相比,政策制定相對簡單,也更容易出臺。近些年,國家雖然出臺了一大批有關煤炭清潔高效利用的政策,但是多為綜合性、宏觀性或戰略性的工作部署,卻缺少可操作性的具體規定,在礦區環境保護、煤炭價格形成、煤炭分級分質梯級利用、以電代煤、散煤治理等重點領域,相關規定過于籠統,工作難以落實到位。再者,作為指導煤炭產業發展的標準體系也不健全,尤其缺少與潔凈型煤質量、煤炭裝卸運輸儲存、節能環保爐具等相關的標準。
 
  定價機制不健全
 
  在我國,自然資源所有權屬于國家所有和集體所有!稇椃ā返9條第1款規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”煤炭作為一種重要的自然資源,屬于國家所有,實踐中主要由地方政府代表國家行使權力。但由于相關管理體制尚不健全,特別是定價機制不科學,阻礙了煤炭的自由流通及優化配置,F階段,我國尚未形成以市場為導向的煤炭價格形成機制,現行的煤炭價格偏低,既沒有如實反映出其作為資源的稀缺性,也沒有反映出其開采利用過程中的環境損害及生態修復成本。比如,依據《資源稅暫行條例實施細則》,焦煤的稅率僅為8元/噸、其他煤炭的稅率為2元/噸-4元/噸。在短期利益的驅使下,不管是煤炭的開采者,還是利用者,都很難有節約用量及改進相關技術和裝備的動力,導致煤炭利用浪費問題突出。
 
  正向激勵不足
 
  在現階段,綠色消費尚未形成主流消費理念。消費者關注的重點是產品價格,而非生產過程的綠色投入。實踐中,普遍存在粗放用煤成本低、清潔用煤成本高的問題。比如,當前國家雖然在大力推廣“以電代煤”工作,但由于電價相對較高,不少農村地區在取暖季依舊傾向于用煤,為此國家也開展了相關工作部署,大力推廣潔凈型煤使用并進行了補貼,即便如此,與傳統散煤相比,其價格依舊較高,推廣應用效果并不理想。因此,開展煤炭清潔高效利用工作,有必要彌補企業及個人的額外環保投入。但是遺憾的是,不少從事煤炭清潔高效利用的企業收益甚微,甚至出現嚴重虧損, 這與我國現行的財稅政策體系存在著一定聯系。在國家推行該項工作的同時,不少財稅金融政策尚未考慮到煤炭清潔高效利用產業的特殊性。由此導致,一些財稅金融措施不但沒有降低煤炭清潔高效利用企業的成本,反而增加了其運營負擔。如,針對石油征收消費稅時,并未將以煤為原料的煤制油除外,較高的稅賦對此類企業沖擊較大,使其經營“雪上加霜”。
 
  相關規定之間存在沖突
 
  煤炭分級分質梯級利用是煤炭清潔高效利用的一種重要方式,國家出臺了《煤炭清潔高效利用行動計劃(2015—2020年)》等一系列支持政策。這樣做不僅可以延長產業鏈和增加企業收益,而且有助于提高能源利用效率和減少污染物排放。運用先進的煤炭分級分質梯級利用技術對低階煤進行加工,大約可以產出70%左右的提質煤、10%的煤焦油、10%的煤氣,大幅提高了煤炭利用效率及附加值。目前,一些企業的煤炭分級分質梯級利用技術已經實現產業化。這類企業開展的業務雖然是以煤為原料的深加工、并未燒煤,但是也遇到過一些尷尬局面,依據某些省市的限煤或控煤政策,卻要與燃煤企業一樣受制于煤炭配額,造成這些企業用煤配額不足、無法滿產,導致虧損嚴重,在一定程度上阻礙了新技術的產業化應用。
 

  推進煤炭清潔高效利用的法律政策建議

 
  完善法律政策體系
 
  完善的法律政策體系應該是法律、政策、標準分層次、相配套、相銜接的系統。國家既然已經將煤炭清潔高效利用問題提升至新的戰略高度,就需要通過法律政策去推動落實。在法律層面,建議修訂《煤炭法》,增加煤炭清潔高效利用的內容,重點明確煤炭清潔高效利用的法律地位、具體方式、政策支持等事項,同時強化程序性規定,為相關工作開展提供充足的法律保障。在政策層面,建議重點完善和細化工業用煤、以電代煤、散煤治理、煤炭分級分質梯級利用等領域的相關政策,增強系統性和可操作性,便于推動落實相關工作。在標準層面,建議充分發揮其引領和帶動作用,重點完善煤炭銷售質量標準和流通管理標準,出臺煤炭分級分質梯級利用標準,嚴格規范煤炭生產、銷售、流通及使用工作。特別是,需要提出嚴格的煤品銷售和流通標準,加強低階煤入市源頭控制,除特殊領域外,低階煤只有在提質后才允許在市場上流通和銷售。
 
  探索改進定價機制
 
  黨的十八屆三中全會提出, 要加快自然資源及其產品價格改革,全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。此戰略部署同樣指明了煤炭價格的改革方向。在規范煤炭使用方面,需要發揮法律政策的引導和調控作用,完善煤炭定價機制,使價格可以合理反映供需關系以及其利用產生的生態環境影響。其中,與煤炭利用相關的資源稅收尤為重要。通過稅收價格指引,可以調節到煤炭的開采、生產及消費行為。建議進一步提高資源稅稅率,稅收在體現煤炭經濟價值的同時,其生態價值也應當得以體現。這樣做,在實現國家煤炭資源收益權的同時,也可以為煤礦生態環境修改籌資到必要資金。此外,還需要完善與煤炭利用相關的生態補償機制,進一步拓寬生態環境治理資金的融資渠道。
 
  加強財政支持力度
 
  為進一步推進煤炭清潔高效利用工作,在運用相關措施嚴控粗放用煤的同時,更需要出臺鼓勵清潔用煤的政策措施。建議通過政府基金、綠色信貸、綠色債券、財政貼息等方式,加強對煤炭清潔高效利用企業的支持,彌補額外環保支出,進而降低其運營成本。同時,有必要設立財政專項,引導煤炭利用企業延長產業鏈條,充分挖掘煤炭價值,提高提質煤及石油、天然氣等相關產品的有效供給。同時,也要從需求側發力。通過專項資金,重點支持“以電代煤”以及燃煤電廠超低排放和節能改造工作,降低企業和居民的用電成本,提高清潔高效煤電生產及消費占比。
 
  推動相關制度間的協調
 
  當前,國家對煤炭利用戰略做了一定調整,出臺了一系列相關政策措施。在新舊政策交替階段時期,需要特別注意制度協調問題,對現有政策進行梳理和調整,減少和避免政策沖突。在政策調整的過程中,重點要對煤炭分級分質梯級利用企業和燃煤企業進行區別對待。煤炭分級分質梯級利用企業,主要將低階煤作為原料、而非燃料,進行深加工后,產出品主要是提質煤、煤焦油和煤氣,與傳統低階煤相比,這些產出品更加高效、清潔,附加值也隨之提高。這些煤炭深加工企業應屬于環保型企業范疇。因此,用于規范燃煤企業的限制性措施不應適用于此類企業。另外,對以煤炭為原料制取的石油和天然氣,也應有別于傳統能源,建議減少相關稅費,進而拓寬此類企業的發展空間。

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